投资审计中制价审计与财政相连接的竣工途径初探

　　摘要】当前，随着各级政府建设项目投资力度的不断加大，有效地拉动了内部需求和经济增长。伴随着社会经济的快速发展，投资领域也暴露出一些不容忽视的问题。面对这些新情况、新问题，审计机关应及时调整工作思路和重点，创新审计技术手段和方法，尽快摆脱传统的思维定式，打破技术手段与人力物力的“瓶颈”制约，积极探索投资审计的新途径，更好地服务国家治理。

　　新形势下，随着经济的快速增长，投资领域存在一些亟待解决的问题，突出表现为投资结构不合理，低水平重复建设；投资决策失误形成的资金浪费和国有资源的严重流失；建筑秩序不规范，投资效益差、利用率低；对权力运行缺乏有效的制约和监督机制，形成非法利益输送，投资领域已成为违法乱纪问题的重灾区。如何有效探索单一的工程造价审计向造价审计与财务收支审计有机融合转变的投资审计新模式具有十分重要意义，即不仅要对工程造价结算的真实性进行审计，而且还要对工程涉及的部门单位的财务收支合法性、合规性进行全面审计，实施“双管齐下”，全面审查工程结算的准确性、费用开支的合法性和财务收支的真实性，运用财务管理、工程技术和工程管理等多方面知识对项目的决策、管理、后期评价和投资效益等情况进行多方位、深层次的定性和定量分析，以实现专业优势互补、资源整合、信息共享，从而达到拓宽审计领域，加大监督力度，提高审计效率的目的。

　　财务审计主要是审查被审计单位经济活动记录的真实性、有效性和合法合规性，核实查证其是否符合实际发生的内容，有无弄虚作假或非故意的差错，经济活动适用的法律、法规、准则是否正确等，审查评价被审计单位经济活动是否合法、合规，看有无存在违反财纪法纪、损失浪费、贪污私分及其他违反财经法规等行为。其目的是评价被审计单位财务记录和经济活动的真实性和合法性，旨在防弊纠错，属于防护性或鉴证性审计。

　　投资审计是依据《审计法》等相关规定，对工程概（预）算在执行中是否超支，有无隐匿资金、截留基建收入和投资包干结余，以及有无以投资包干结余的名义私分基建投资的违纪行为等。投资审计是以基建项目为标的，以造价师、审计师为主要从业人员，它包括工程造价审计和竣工财务决算审计两大类型。凡是有政府性投资的建设项目，一律要实施投资审计，即所有行政事业单位的建设项目都要经过工程造价审计和财务决算审计。

　　从专业角度看，投资审计可分为财务审计和工程造价审计。加强财务审计与工程造价审计结合，扬长避短，实现优势互补，对拓宽审计领域，加大审计力度，具有重要的意义。

　　投资审计，就是对被审计单位为实施投资项目发生的有关财务收支及其有关经济活动进行全面的审核检查，包括对项目的资金管理、财务收支、建设管理、概（预）算执行、工程造价管理、竣工决算等活动的全过程审计。它涵盖了财务审计与工程造价审计两个截然不同的专业学科，前者以会计师、审计师为主，而后者则是以工程造价和工程技术人员为主。但在投资审计中，二者是相辅相成，密不可分的。而目前投资审计主要针对基建项目的资金、基建计划、前期工程、征用土地、勘探设计、建设实施等财务收支情况进行审计，对工程价款的合理合规性审核则主要由建设单位委托社会中介机构进行，二者出现了严重的脱节现象，甚至还出现工程价款未经审计就直接办理结算或者社会中介机构受利益驱使与建设单位、施工单位串通作弊的现象。因此，实现投资项目审计全覆盖，将财务审计与造价审计有机结合，已是刻不容缓。只有二者结合，投资审计才能不留死角，违纪违规行为方无藏身之地。

　　投资审计涉及的资金量大、部门单位多、程序环节复杂、参与人员多，时间跨度较大，违法违纪问题也频发。如果不分巨细，平均用力，没有重点，就不会有新的突破。目前，投资领域的违纪违规问题具有很强的隐蔽性，有的单位为了转移审计人员视线，往往会将财务收支上的问题夹杂在工程价款结算当中，价款结算上的问题偏偏又挤入财务收支当中。财务审计与造价审计相结合，在实现全面审计的基础上，由于二者专业视角不同，双方共同关注的问题、疑点、线索，就是审计的重点和难点。抓住这些疑点线索，实施重点突破，往往就能发现违纪违规问题，甚至还能查出大要案线索，从而达到事半功倍之效果。

　　以前投资审计由于受专业、审计成本等因素制约，对决策、管理上的问题，天博官方网站一般仅侧重于定性分析为主。目前，加强对权力运行的制约和监督，揭露政府部门因决策失误、监督不力或监管滞后造成的无效投资及损失浪费的问题，揭露项目概（预）算与实际严重脱节或弄虚作假申报项目、骗取财政资金的问题，揭露政府部门领导滥用权力、插手干预工程领域的活动牟取私利的问题等，从体制、机制上提出加强管理的建议和意见，是新时期、新形势下对投资审计工作提出的新要求。将财务审计与造价审计相结合，对工程项目决策上、管理上存在的问题及时进行多方位、深层次的定量剖析提供了有力保证，为投资审计综合分析提供了新的技术手段，更有利于进行经济责任界定与责任追究，提高了审计效率。

　　事前审计主要集中在建设项目的决策、设计、招投标与合同签订阶段，实施的是以立项、批复、项目概（预）算、合同签订前备案等前期工作为基础的审计。在这个阶段，财务审计和造价审计的有机结合点体现在监督决策的正确性、科学性、有效性以及概（预）算编制的真实性、完整性、合法性等方面。

　　一是把好决策关。据有关资料统计，在项目建设各阶段，投资决策阶段影响工程造价和效益的程度最高，达到了70%～90%，因此，把好决策关应成为建设项目全过程跟踪审计的重中之重。财务审计与造价审计相结合，就是将项目建设必要性审查、生产建设条件评估和技术可行性评估、技术方案、规模经济分析论证与项目财务分析、评价指标、经济费用效益分析等相结合。工程上重点是要审查建设规模是否经济合理、选址是否恰当、技术方案是否先进适用、工程方案是否安全可靠等；财务上重点是要审查项目是否具备财务盈利能力、是否制定适宜的资金规划、是否具备良好的清偿能力和财务生存能力等。针对一些非盈利性项目、公益性项目或市场无法进行资源合理配置的项目，还需要进行经济费用的效益分析，以了解项目的经济效率和对社会福利的贡献率。造价审计与财务审计相结合可采用的方法较多，如盈亏平衡产量分析法、生产能力平衡法、净现值法、成本法等。将上述内容和方法结合起来进行审查，就能清晰地反映出项目的决策情况，并对此做出定性和定量的判断，提出合理化建议，避免因决策失误而导致项目盲目上马，造成损失和浪费。

　　二是把好概（预）算关。工程概（预）算是建设项目经济价值和投资活动轨迹的反映，与参加投资活动的施工、监理、设计、银行等单位密切相关。把好概（预）算关，能够促进概（预）算编制单位严格执行国家有关概（预）算的编制规定和费用标准，对正确核定建设项目的投资规模，提高资金使用效益，防止随意扩大投资规模或出现漏洞等将起到积极作用。概（预）算审计不应仅局限于过去单一化、纵向式的审查，而应与财务收支审计紧密结合起来，将懂财务专业的人员和熟悉工程概（预）算技术人员紧密结合，进而形成专业、多元、纵横相交的审计模式，实现工程和财务审计人员的相互配合，分工协作。概（预）算审计要重点把握六个环节：一是审查概（预）算的编制依据和深度；二是审查建设规模、标准；三是审查建设项目设备规格、数量和配置；四是审查工程费用的取定；五是审查计价指标的确定；六是审查其他费用。为深化概（预）算审计工作，可审查项目的可行性研究报告、概（预）算、概（预）算调整及施工图纸等资料，对建设项目所用的材料及设备的价格进行市场调查，对项目超规模、超标准等现象及时提出合理化的改进建议，对多计、多列概（预）算或少计、漏列概（预）算及时做出合规调整。

　　充分利用投资审计人员在事中审计中对工程和财务相结合比较熟悉的优势，二者在查处概（预）算执行、损失浪费、施工单位违法转分包、工程造价高估冒算等问题上进行密切配合，实现基础资料共享，审计资源整合，对管理、决策上的问题进行定量剖析，实现以往以财务审计为主的国家审计与单纯进行造价咨询的社会中介机构都无法取得的效果。事中审计尤其在审计工程预算审批和执行、合同中与建设资金有关条款是否合法及履行；工程结算、所需设备材料的管理、各种税费的计提和缴纳情况；预算调整是否符合国家规定，有无提高建设标准、扩大建设规模、擅自改变建设内容、概（预）算外投资、建设单位管理费超概（预）算等问题上的结合优势比较突出。

　　一是把好资金关。在财务收支审计方面，除了要搞好对项目建设资金来源、天博官方网站资金使用和管理、各职能部门的运作等情况的审计监督外，还要紧紧抓住建设资金流向，跟踪资金运动的轨迹，查处资金管理是否规范、资金支出和使用是否合法有效，重点关注是否存在套取、截留、转移、挪用、挤占建设资金等违纪违规问题，并将资金审查中发现的种种疑点和线索与工程审计人员进行沟通，来互相印证自己的判断。如财务审计人员通过查看施工单位的账务，将往来款项明细记录下来，并将资金金额和去向与工程审计人员掌握的工程承发包情况、招投标及合同签订情况进行比对，从中可以发现施工单位转分包的性质、内容、金额等问题以及拨款是否真实、合规。又如，工程审计人员在审查概（预）算执行情况时，可结合财务审计人员对“建安投资”、“待摊投资”等科目的审查情况，进行互相比对，发现超概（预）算、概（预）算外项目等问题，亦可将费用实际支出情况与合同情况进行对比，查看合同约定履行情况。

　　二是把好结算关。事中的每一次工程结算都是项目建设过程中非常关键的原始记录，工程结算的准确程度直接影响到基本建设项目投资的真实性与合法性。从财务审计上看，工程价款的结算主要与“建安投资”、“设备投资”、“预付账款”、“应付账款”等科目相关联。工程结算审计主要以工程人员为主要力量，财务人员予以配合。工程审计人员可通过对每次工程结算中工程量的审核、定额的套用、取费标准、单价核定等资料的审查，核实按合同要求应该结算的价款，并与财务审计人员实际审查结算的价款进行比对，从中发现多结或少结工程价款等情况，并挖掘出结算不实或未按合同约定执行的原因；财务审计人员亦可根据工程审计人员提供的情况，进一步追踪施工单位资金动向或异常变动情况，从中发现大要案线索，对重大违法违纪、严重损失浪费的问题找准突破口，一查到底，决不姑息。

　　工程竣工决算审计是典型的事后审计，对提高竣工决算的质量，正确评价投资效益，总结建设项目经验，促进基本建设项目管理有着重要意义。工程竣工决算审计是综合性审计项目，它涵盖了建设项目的方方面面，既要对涉及财务信息的真实性、合规性作出客观公正评价，又要对涉及工程、设备管理、概（预）算投资以及结算进行监督和分析，这样就对审计人员驾御财务和工程两个专业知识的能力提出了更高、更新的要求。

　　一是把好决算关。决算审计应在结算审计的基础上进行，重点审查工程概况表、财务决算表、交付使用资产总表、交付使用资产明细表以及相应的建设项目竣工决算、建安工程核算、设备投资核算、待摊投资及其他投资科目核算的真实、合法情况。财务审计人员可通过竣工报表的表表、账表进行核对等符合性测试，不仅可以充分反映被审计单位资本性支出的基础工作状况，而且还可以通过审计账表的一致性和报表归集的合理性，为进行投资概（预）算分析提供准确数据。工程审计人员以竣工资料为依据，利用看图法、观察法、询问法、开挖法、分析法、测量法、核对法等，审查结算中相关定额的执行情况、设备和材料费的价格、取费标准、工程建设其他费用等，并将预算部门的结算书与财务已入账的结算进行核对，审查是否有漏项和其他项目的结算挤占该项目的问题。

　　二是把好效益关。决算审计应包括对项目投资效益进行综合评价，它对于提高工程质量，促进政府投资经济效益和社会效益最大化有着重要作用。审计人员可将项目招投标、合同履行、工程价款结算等与投资的“经济性”相结合，将建设资金使用、损失浪费与投资的“效率性”相结合，将投资决策、建设规模、资产利用与投资的“效果性”相结合，实现财务审计、造价审计和绩效审计的有机结合。如通过从工程建设“工期、质量、投资”三大控制目标的实现情况逐一进行审查，按照工程施工组织设计为基础依据，审查其是否有效控制施工费用，工程质量是否达到招标或合同的约定，审查其工程项目交付使用是否真实完整，是否按施工图施工，有无未完工程或偷工减料现象；通过测算投资回收期、财务净现值和内部收益率等技术经济指标，查看可研目标的实现情况，综合分析项目决策对投资效益的影响；通过项目试运营期财务数据和业务数据以及趋势分析预测，评价项目的经济效益。（彭安华）